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农业PPP:现状及重难点分析
时间:2019-05-14 22:37:57  来源:本站  作者:

  自2017年中央一号文明确提出支持社会资本参与农业项目建设运营以来,近两年农业PPP项目已逐渐成为 “行业热词”。但碍于目前市场上缺乏影响力较大的成熟案例,以及目前的配套政策下推行PPP项目存在的一些困境,农业PPP项目始终处于“雷声大、雨点小”的尴尬局面。本文从农业PPP项目现状出发,分析农业PPP项目中存在的若干重点和难点。

  2016年12月31日,《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确提出,推广政府和社会资本合作,撬动金融和社会资本更多投向农业农村,支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。

  2017年2月17日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号),明确提出引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域,提高建设和管护市场化、专业化程度,支持地方政府将农村基础设施项目整体打包,提高收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。

  2016年12月6日,国家发展改革委、农业部发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号),在明确农业领域推进PPP模式的重点领域时,提到了三个关键词:“重点支持”、“引导”和“鼓励”,其中“重点支持”的领域为高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务;“引导”的领域为农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目;“鼓励”的领域为现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

  2017年5月31日,财政部、农业部发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金〔2017〕50号),重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易与平台,“互联网+”现代农业六大领域农业公共产品和服务供给。

  截止2018年4月19日,处于PPP综合信息平台储备清单(即识别阶段)的农业PPP项目有81个;处于PPP综合信息平台项目管理库的“农业”领域的项目数量为60个,均处于三个阶段:准备阶段、采购阶段和执行阶段,目前还没有项目进行移交阶段。

  从已经进入管理库的项目区域分布情况来看,我国农业PPP项目集中在山东、贵州、河南、内蒙古、云南等地,绝大部分为农业产值较高的农业大省。其中,山东省农业PPP项目数量最多,达到10个;贵州农业PPP项目其次,数量为8个。目前北京、上海、天津、重庆四个直辖市中均没有农业PPP项目。

  从进入管理库的项目投资金额情况来看,最低投资金额为5384万元,最高投资金额为1112400万元。投资金额小于3亿元的项目有22个,投资金额3亿-10亿元的项目数量有20个;超过10亿元的项目数量有18个。

  从已经进入管理库的项目回报机制情况来看,可行性缺口补助类项目数量为27个,使用者付费类项目数量为24个,政府付费项目较少,数量为9个。

  从已经进入管理库的项目回报机制情况来看,因产权归属不同,主要分为BOT(建设-运营-移交)以及BOO(建设-拥有-运营)两大类型。运作方式为BOT的项目最多,数量为45个,运作方式为BOO的项目数量为8个。

  1.基础设施领域农业PPP项目,如农村人居环境整治、高标准农田建、现代渔港、育种基地、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护、农业信息化基础设施建设等。

  2.产业领域农业PPP项目,如现代农业产业园、农业综合服务平台、农业科技城、农产品物流及交易中心、农产品批发市场等项目。

  3.环保领域农业PPP项目,如污水处理、垃圾处理及转运、土壤修复、农业废弃物资源化利、农业废弃物沼气与生物质天然气开发利用等项目。

  农业领域PPP项目用地多涉及农民集体所有土地,鉴于农村集体所有土地类型纷繁复杂,农业PPP项目用地问题一直是项目难点,现对农民集体土地的分类、相关政策及现有政策环境下农业PPP项目用地的获得提出一些初步思路。

  目前没有法规和政策对农民集体所有土地类型进行明确划分。参照现行土地管理法中土地用途的划分,可将农民集体所有土地分为集体农业用地、集体建设用地和未利用地。农业PPP项目用地也不外乎这三种类型。具体如下:

  ①集体农业用地,亦为土地管理法中所指农用地,即直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。该部分土地有所有权归农民集体所有,依农村土地承包法规定,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,同时保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,对承包耕地的经营权流转程序做了进一步规范;

  ②集体建设用地,分为集体公益性建设用地和集体经营性建设用地。集体公益性建设用地包含宅基地、乡(镇)村公共设施和公益事业用地建设用地;集体经营性建设用地包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业和招商引资用地。

  根据现行土地管理法和城市房地产管理法的相关规定,集体建设用地的使用权不能出让,只有经依法征收转为国有土地后使用权方可有偿出让。2015年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》开放了存量农村集体经营性建设用地流转的限制。该文件规定,全国33个试点县(市、区)在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

  ③未利用地,包含农民集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,依农村土地承包法规定,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

  不同于国有公益性建设用地项目的划拨,农业PPP项目中所涉及的集体公益性建设用地只能通过审批方式取得,即按土地管理法第六十一条规定,乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。如涉及农业用地转为建设用地的,还需按规定履行农用地专用审批手续。

  农业PPP项目涉及集体经营性建设用地的,如果项目实施地为33个试点区域之一,可以根据相关政策规定,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,通过集体经营性建设用地出让、租赁及入股的方式取得存量集体经营性建设用地使用权;如果项目实施地为非试点区域的,则同集体公益性建设用地使用权的取得方式一样,通过审批的方式取得。

  产业领域农业PPP项目一般涉及集体农业用地。针对集体农业用地,可以根据相关政策规定,通过经营权流转的方式取得承包耕地的经营权,流转的方式不限于转包、出租、转让及入股等。实践中,为搭建高效的沟通机制和平台,可将分散农户的土地经营权归集给合作社(合作社作为农民自愿联合建立的合作经济组织,可以起到归集土地经营权,形成农民利益的集合体,保障农民的基本权利的作用),由合作社将承包项目的经营权流转给社会资本。

  需要提出的是,关于休闲农业领域涉及的集体经营性建设用地,2015年8月18日,农业部会同国家发展改革委等11部门联合印发了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》,明确以下几种类型土地可用于休闲农业:闲置宅基地整理结余的建设用地;村内的集体建设用地以及“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)。上述通知未对取得使用权的方式进行明确规定,现有政策环境下,建议可以参照集体经营性建设用地取得方式执行。

  区别常见的其他行业PPP项目,农业PPP项目尤其中产业领域农业PPP项目中,鉴于农民一般为土地承包权权属方,故除政府和社会资本之外,农业PPP项目主体一般还包含农民或农民合作社。这一主体的加入使整个项目的交易结构更为复杂。在农民和社会资本之间,根据合作的深度,可考虑以下几种合作方式:

  1.农民或合作社通过出租的方式将经营权流转至项目公司,项目公司向农民支付租金,获得承包土地的经营权。此种模式下,农民或合作社获得相对固定的租金费用,项目公司承担经营亏损风险,但同时拥有较大的盈利空间;

  2.农民或合作社通过分包的方式将经营权流转给项目公司,项目公司向农民或合作社支付年度基本承包费和一定比例的绩效费用。此种模式下,农民或合作社不仅可获得相对固定的基本承包费(一般较第一种租金费用略低),还可根据项目公司的经营状况分享部分经营红利。

  3.农民或合作社通过经营权作价入股的方式将经营权流转至项目公司,农民或合作社成为项目公司的股东。一般而言,农民或合作社不对项目公司控股,不享有项目公司日常事务的决策权,但可按股权比例承担项目公司经营亏损并分享经营利润。此种模式下,项目公司无需单独向农民或合作社支付经营权流转对价,农民或合作社与项目公司的其他股东作为利益共同体,收益共享风险共担。

  农业PPP项目一般为强运营类项目,产业领域类农业PPP项目尤甚。根据项目基本情况和运营边界,可考虑从以下维度设计考核指标:

  设计该项指标时,可重点关注项目实施后对农民经济收入增长和农村经济发展的促进效应,对农产品效率和质量提升的推动效应(如农业劳动生产率、农产品监测合格率等),农村就业的提升效应(将传统农民转换为职业农民,提升农村人口就业率)等。

  设计该项指标时,可重点关注项目实施过程现代化生产手段:规模经营指标(如多种形式土地适度规模经营占比、畜禽养殖规模化率),科技成果转化应用指标(如专利成果应用),技术装备指标(如农田有效灌溉面积、耕种综合机械化率),可持续发展指标(如化肥农药利用率、农膜回收率)等。

  设计该项指标时,可重点关注项服务管理水平:建设管理指标(如质量、安全、环保、工期),内部管理指标(如制度管理、人员管理、应急管理、档案管理等),运营管理指标(如核心运营指标的达成,满意度调查)等。

  限于篇幅,本文仅挑选出农业PPP项目实施过程中三个关注度较高的热点问题进行初步论述,但项目实际推行过程还有更多细节值得挖掘和关注。期待农业PPP项目在现有政策利好的环境下,迎来新的发展机遇。

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